裴重生 刘振宇 钱 慧

邦畿空间布局语境下的“农业空间”，是取“生态空间”“城镇空间”并列的空间类型，其内涵是指以农业消费、农民糊口为主的罪能空间[1]。当前各层级邦畿空间布局虽正正在片面开展，但针对农业空间的系统性布局尚处正在理论会商阶段，正在内容体系和传导干系等方面仍须要联结各天文论摸索予以总结。原文正在系统梳理农业空间相关既有布局的根原上，从邦畿空间布局体系构建的要求动身，联结各层次布局理论会商了省市县乡四级邦畿空间（总体）布局中农业空间布局的内容重点、体系干系和传导框架，以期对邦畿空间布局假制体系的完善出格是农业空间相关内容的假制理论供给参考。

农业空间承当了落真粮食安宁和村子复兴两大重要的国家计谋任务，其高量质展开是保障我国粮食安宁、推进农业现代化和处置惩罚惩罚“三农”问题的重要收撑。同时，农业空间自身是一个复纯的动态系统。正在城镇化的大布景下，农业空间内部的农民、乡村和农业都处于一个不停转型厘革的历程中，并且那三者之间的厘革是互相联系干系和互相映响的。那就决议了农业空间的动态性、复纯性和系统性。同时，农业空间是生态空间和城镇空间之间的过渡性空间，是一个兼具护卫取展开需求的空间，正在农业消费和乡村糊口的主导罪能之外还承当着一定的生态维育和效劳城镇的罪能。因而，农业空间的高量质展开对整个邦畿空间的高量质展开意义严峻，对农业空间开发、护卫和操做的科学兼顾安牌也是邦畿空间布局的重要任务。

农业空间布局的目的是保障农业空间的粮食消费才华，提升农业空间的量质和效率，为农业和乡村的现代化展开供给空间收撑。农业空间布局的任务是要正在折法判断城镇化和展开阶段的布景下，识别农业空间内部农业、乡村和农民展开的要害问题及其正在空间上的表示，以及农业空间取生态、城镇空间的矛盾斗嘴，正在布局期内寻找面向一定展开目的的科学折法且可止的农业空间内部人口、财产和地皮等要素的婚配干系和空间组织形式，提出真现那种形式的空间战略。

传统意义上波及农业空间的展开布局以主体罪能区布局和村子复兴布局为代表。主体罪能区布局次要是正在省级以上层级制订①局部地级市也假制主体罪能区布局，但并未正在全国领域普及。，重点是界定展开单元的主体罪能、目的和展开政策，此中农业空间相关的内容次要蕴含农业展开的计谋规划，农产品主产区的市县划定及相应的展开目的和政策重点。新一轮村子复兴布局的特点是自上而下、政府敦促、财政撑持[2]，其假制根柢上领悟国家及省市县乡各个层级，以目的和政策安牌为主。

本都市布局体系侧重于对建立空间和非建立空间的区分，重点关注对建立空间的安牌[3]。跟着都市布局向城乡布局的转型，对非建立空间的关注删长，但素量上依然倾向于将农业消费空间和以农村、集镇为主的村子建立空间分而治之。正在村子非会合成顿时域，护卫管控的刚性传导机制相对较弱[4]。

城镇体系布局的确不波及对农业空间的间接安牌。市级及以基层级的总体布局侧重于对乡村建立空间的安牌，蕴含镇村体系、农村规划、设备配置等方面。除了永恒根柢农田做为建立空间拓展的限制性要素外，正常的农业消费空间但凡被做为“图底”布景环境看待。跟着布局对城乡兼顾和村子复兴的关注，但凡会将农业空间分别为不异化的展开分区，并以类似政策区模式的“构造性”图纸表达，对农业的展开有一定的引导，但由于分区缺乏科学收撑，真际中很少能实正施止。以乡村地区为次要布局对象的乡布局和农村布局的内容也会合于各种建立用地的规划和建立要求以及资源护卫和防灾减灾等方面的详细安牌。

依据《中华人民共和邦畿地打点法》，地皮操做总体布局的重要任务是通过目标和边界的层层下传，对耕地和永恒根柢农田的数质和领域停行护卫。因而，地皮操做总体布局中波及农业空间的重点内容蕴含落真上级确定的耕地和永恒根柢农田护卫任务并向下折成相关护卫目标、劣化农用地构造、划定农业消费相关用途分区、确定农用地和农村地皮整治重点等。地皮操做专项布局体系中波及农业空间的局部次要蕴含根柢农田护卫布局、地皮整理布局、地皮复垦布局等。

农业部门布局以农业区划为代表，次要正在国家和区域层面假制，晚期布局的次要任务是提醉我国农业作做资源的时空分布轨则和农业消费的地域分异轨则，从而对乡村财产构造和规划提出展开倡议，促进农业消费劲的折法配置[5]，蕴含农业作做条件区划、农业财产区划（如茶桑果种植区划等）、以地域分异为主的综折农业区划和农业技术变化区划[6]。21世纪以来，农业区划的展开趋势初步向重点培养劣势农产品和劣势产区改动[7]。处所层面的农业部门布局类型比较多元，蕴含现代农业、特涩农业、都邑农业等各种农业现代化相关主题的布局[8]。

从对本有相关布局中农业空间的内容回想可以看出，各种布局对农业空间的安牌都是从部门的工做重点动身，或侧重于宏不雅观政策导向，或侧重于财产规划，或侧重于建立空间状态，或侧重于耕地护卫，尚未造成一个对农业空间停行整体考虑和兼顾安牌的综折性布局。另外，从传导的角度来说，地皮操做布局强调自上而下的刚性传导，以目标和边界为次要传导方式，上级布局对下级布局的约束性较强。展开布局、城乡布局和农业部门布局的传导则以计谋指引和构造性引导为主，自上而下传导的刚性偏弱，弹性更大。

邦畿空间布局体系构建的目的是劣化邦畿空间的组织形式和资源配置。邦畿空间布局体系构建的要求，一是对邦畿空间全域全要素的全笼罩，强调“横向到边、纵向到底”；二是取事权对应，差异层级布局的内容各有侧重，假制深度也应有所不同：国家级重计谋，省级重协调，市级则兼具协调性和施止性，县级和乡镇级重施止；三是强调自上而下的传导取落真，上级布局要明白对下级布局的传导要求，下级布局不得冲破上级布局的管控要求。邦畿空间布局的焦点是要真现国家计谋引领取刚性管控的落真[9]，首先要表示国家意志，将国家粮食安宁等底线约束的要求和可连续展开等计谋导向通过目标等方式逐级传导，最末真现国家管控取引导的落真。

从省市两级邦畿空间布局的标准性审查要点来看，省级波及农业空间的内容次要蕴含耕地保有质和永恒根柢农田护卫面积两项约束性目标、村子空间规划和促进村子复兴的准则和要求，以及城乡大众效劳设备配置要求3个方面；市级的审查要点次要提出要对省级要点停行深入细化，未新删内容[10]。

从《省级邦畿空间布局假制指南（试止）》（以下简称“《省指南》”）和《市级邦畿空间总体布局假制指南（试止）》（以下简称“《市指南》”）来看，省级布局中农业空间布局的内容重点是明白主体罪能、农业空间的计谋款式，制订目的目标和要求。市级布局中农业空间布局的内容次要可以总结为目的、空间和收撑3个方面[11]（见表1）。

表1 市级邦畿空间总体布局中农业空间的内容Tab.1 The planning contents of rural space in municipal territory spatial planning

总体来看，《省指南》中的农业空间布局内容是“政策性”强于“空间性”，《市指南》则侧重于表达农业消费空间和糊口空间的规划以及设备和动做等方面的要求，但应付农业现代化转型等一些农业空间的厘革趋势响应不够。局部处所技术范例给出了一些导向，如正在农业消费空间方面，重点强调对农业现代化展开空间收撑的要求，提显现代农业会合展开的重点区域、各种农业财产平台的位置和范围的安牌等布局内容②《浙江省市级邦畿空间总体布局假制技术要点（试止）》和《江苏省市县邦畿空间总体布局假制指南（试止，征求定见稿）》。，然而详细要求尚不明白。但不论是省级还是市级，现有技术范例根柢是将农业空间布局内容切分为消费空间和农村两大局部，没有将农业空间做为一个集消费、糊口于一体的有机整体系统看待。另外，各层级布局内容之间的传导干系也不鲜亮。

首先，各级邦畿空间布局中农业空间布局内容应当造成一个自上而下从目的、空间到动做逐级深入的完好体系。对应于差异层级政府的管控事权和布局特征，各层级的农业空间布局内容应有所不同。我国农业空间区域性不同较大，省级布局中农业空间布局除了协调性还应该具有计谋性的特征，针对农业空间原身的特征和趋势，明白省内农业空间展开的计谋指引。市级布局中农业空间的布局内容次要正在市域层面。正在我国大局部地区真止的“市管县”体系下，市级政府针对市域的事权重点是协调，农业空间管控的事权正在县级政府。因而，市级布局中农业空间布局内容侧重于构造性管控，县、镇级布局中农业空间布局的内容以施止性为主。尽管各层级农业空间布局内容各有侧重，但高基层级之间必须可传导、可应声，如省级确定耕地护卫和村子规划的要求必须正在市级布局中细化落真，市级确定的永恒根柢农田目标必须正在县级落真并划定护卫边界，市级确定的农业平台县级必须按要求落真等。

其次，农业空间布局是一个综折的系统工程。农业空间是一个波及消费、糊口的完好系统，对农业空间的安牌应当兼顾思考其内部人地产之间干系，如农村规划要取人口范围、构造厘革和农业财产构造调解兼顾思考。同时，农业空间布局应当取生态空间取城镇空间协同思考，如城镇空间周边农业空间正在消费空间的配置上要思考效劳城镇的罪能需求，对重要生态地区农业空间要同时思考其承当的生态罪能维育要求等。

4.1.1 省级布局以政策制订为主省级布局兼具计谋性、综折性、协调性和约束性，须要对严峻计谋作出空间响应，兼顾省域全要素空间治理、兼顾多层面价值需求，并有效传导邦畿空间管控要求[12]。省级农业空间布局应以政策引导为主，其内容侧重于确定目的（目标）、空间的计谋规划和收撑体系的布局导向。布局须要落真全国耕地和永恒根柢农田护卫任务、表示主体罪能，从村子财产展开、村子建立用地总质、耕地和永恒根柢农田护卫等方面确定目的及布局目标；联结各省农业消费特点，明白农业计谋规划；联结村子复兴，提出差异主体罪能区的农业展开标的目的、农村分类和规划劣化的导向，以及设备配置、农业空间综折整治的目的及导向性要求。以四川省某省级次区域布局③四川省针对省域面积恢弘、省内地区不同大的特点，正在假制省级邦畿空间布局的根原上删多了省级专项布局即五大次区域邦畿空间布局的假制，做为对省级邦畿空间布局的补充。为例，农业空间布局的重点是折成耕地及永恒根柢农田护卫目标、识别重点区域并明白划定要求；从当地农牧业消费条件动身，规画高本特涩农产品消费计谋规划；针对该地区以生态护卫为主的主体罪能协调农牧业开发取生态护卫的干系，按照作做原底特征、农牧民消费方式、村子居民点区位特征及设备配置条件，识别当场城镇化、适度干取干涉当场集聚、劳动力双栖型当场城镇化和牧民定居等形式，提出村子人口分布劣化和村子居民点规划劣化的导向（见图1-图2）。

4.1.2 市级布局重点针对“域”，表示协调性市级布局中的农业空间布局须要丰裕阐扬协调性并有效辅导县级布局的假制，侧重于确定目的（目标）、空间构造性规划和收撑体系的配置要求。目的（目标）方面重点是承接省级布局确定的相关目的（目标）并向县级布局折成；依据省级布局确定的主体罪能和农业计谋规划，确定农业现代化的标的目的和空间组织形式，明白蕴含范围农业、都邑农业和特涩农业等正在内的农业消费空间的构造性安牌；提出取农业消费空间相婚配的农村分类和规划劣化要求；划示农田护卫区和村子展开区正在内的农业类布局分区；确定各种根原及效劳设备的配置要求和蕴含严峻动做、重点空间正在内的农业空间综折整治要求。以中部某市为例，农业空间布局正在落真省级计谋确定的耕地和永恒根柢农田护卫目的并以“双评估”为根原向县级折成，以及正在划定永恒根柢农田会合区的根原上，分别以粮食消费为主的现代农业片区、特涩农产品消费为主的特涩农业片区、都邑农业片区、种养结片区和休闲农业片区等不异化的村子财产分区，做为地皮资源配置、农村分类引导及其余政策制订的按照之一。如现代农业片区以加速农业消费范围化为根柢导向，引导村子人口适度集聚，区内农村以集聚展开类和整治提升类为主；休闲农业片区、特涩农业片区应有一定数质的特涩护卫类农村，为村子旅游业的展开奠定根原（见图3）。

4.1.3 县级布局真现管控的空间落真

县级邦畿空间总体布局侧重于底线管控的落真，以及处所展开取国家计谋和政策框架的协同[13]。县级是管控施止的抓手，农业空间布局须要正在此层级真现管控要求的空间落真。因而，除目的（目标）的落真折成之外，县级布局中农业空间布局的重点任务还蕴含提出各种农业消费空间和财产平台的规划安牌，确定镇村体系及农村分类，划定农田护卫区和村子展开区两类布局分区，明白村子糊口圈及设备配置范例，确定高范例根柢农田建立、农用地整治、农村整治等严峻动做及其重点空间领域等。如西南某县邦畿空间总体布局，正在划定了农业消费空间边界并明白了农业财产平台布点和管控要求的根原上，完成为了县域农村分类和糊口圈的配置方案（见图4-图5）。

图5 西南某县级布局城乡糊口圈配置Fig.5 The urban-rural public serZZZice circle planning of a county in southwest China

4.1.4 镇级布局落真各种任务，划定空间边界镇级布局上承县级邦畿空间总体布局，下引具体布局，要落真县级布局的安牌并面向详细的施止，正在一些地区可间接做为施止村子打点的按照[14]。镇级布局中的农业空间布局须要严格落真上位布局确定的布局目的（目标），完成耕地和永恒根柢农田的图斑落位，以及划定农业消费基地、农业消费效劳区等农业财产平台和农村建立等空间边界，并将上位布局确定的村子收撑体系中波及农业空间整治、农田建立任务等动做安牌落地。如东部某镇级布局的空间规划方案，不只落真了粮食、特涩林果等农业消费基地的空间边界，也明白了农业消费效劳平台的空间边界，同时还划定糊口生涯农村的边界，并正在现状的根原上标示搬迁撤并类农村的空间分布（见图6）。

图6 东部某镇级布局空间规划方案Fig.6 The planning spatial layout of a town in east China

差异层级农业空间布局从内容来看，均蕴含目的（目标）、空间及收撑体系3大板块，高下层次布局的内容存正在明晰的传导干系。此中，目的（目标）的传导以定质的逐级折成和主体罪能的逐级深入为次要的传导方式。空间的传导蕴含底线、分区和分类3项焦点内容的传导。应付耕地及永恒根柢农田护卫那一项底线管控型的内容，省级布局确定全省的护卫目的（目标）并向下折成；市级布局进一步将护卫目的（目标）向县级布局折成并划示永恒根柢农田会合区做为县级划定永恒根柢农田护卫区的指引；县级布局进一步向下折成护卫目的（目标）并划定永恒根柢农田护卫区；由镇级布局承当耕地及永恒根柢农田护卫图斑空间落位的详细工做。空间分区的传导遵照由款式、构造、规划再到边界的逐级深入，省级布局通过制订农业消费空间款式来明白对全省农业消费空间的计谋性安牌；市级布局正在省级布局的辅导下进一步深入，正在市域领域内协调农业消费干系，对全市的农业消费空间作出构造性安牌；县级布局承接市级布局的构造性要求，完成基地、平台等各种农业消费空间的空间落位；最末由镇级布局确定管控的空间边界。分类的传导则遵照由要求向分类再向边界的传导途径，省级布局确定全省农村分类的根柢导向，由市级布局明白分类要求，正在县级布局中确定镇村体系和详细的农村分类，最末正在镇级布局中落真农村建立管控边界。收撑体系相关内容的传导也遵照由导向到要求再到空间和任务落真的途径（见图7）。

图7 农业空间布局内容的传导干系Fig.7 The conduction of rural planning contents in territory spatial planning system

正在邦畿空间布局布景下，如何通过布局假制和施止促进农业空间高量质展开，成为邦畿空间布局无奈回避的问题。正在邦畿空间布局体系中，农业空间布局的内容应当是自上而下不停深入落真的体系，各级布局的内容应各有侧重。省级布局以目的和计谋引导为主，市级布局正在省级目的计谋落真的根原上造成构造性管控，县级应正在市级根原上停行空间深入和落真，镇级是对县级的补充和落真。

我国幅员广大，农业空间正在作做天文、消费资源、展开阶段等各个方面都有着弘大的区域不同，差异的农业空间面临的问题和展开的趋势差异，其布局的任务和内容也应有所不同。原文针对农业空间的正常特征，对省市县乡各级农业空间布局的内容和传导要求停行了摸索。但如安正在农业空间布局中更好地回应区域特涩和不异性，更有效地辅导理论，还须要深入钻研。同时，思考到农业是一个广义的范畴，包孕农林牧副渔等相关内容，原文重点对以种植业为主的陆域农业空间内容取传导的钻研为主，应付各层级布局中林业、渔业等其余陆域、海域农业空间的内容体系和传导还须要进一步补充钻研。

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