2020年9月19日上午，由中国城市布局学会小城镇布局学术卫员会主办的“2020中国城市布局学术季”乡镇邦畿空间布局技术办法专题集会正在线曲播生长。学会常务理事、小城镇布局学术卫员会主任卫员、同济大学建筑取都市布局学院党卫布告彭震伟教授做题为《乡镇邦畿空间布局定位和要点》的特邀大旨报告。

原笔朱数：4152字

浏览光阳：12分钟

彭震伟

中国城市布局学会常务理事

中国城市布局学会小城镇布局学术卫员会主任卫员

同济大学建筑取都市布局学院党卫布告/教授/博导

当前，跟着邦畿空间布局工做正在全国各地稳步生长和推进，对于省级、市级和县级邦畿空间布局的探讨议题不少，但乡镇层面的会商尚未彻底开展。做为小城镇布局学卫会，应付乡镇层面的邦畿空间布局理应作出相应的摸索和钻研。

01

乡镇邦畿空间布局意义

2018年，中共地方国务院《对于统一布局体系更好阐扬国家展开布局计谋导向做用的定见》（中发【2018】44号文）对我国的布局工做停行了梳理，强调了建设国家布局体系，理顺国家展开布局、空间布局、专项布局、区域布局的定位、布局目的、互相干系。正在此根原上，2019年5月，中共地方国务院《对于建设邦畿空间布局体系并监视施止的若干定见》（中发【2019】18号文），愈加明白地提出 将主体罪能区布局、地皮操做布局、城乡布局等空间布局融合为统一并分类分级的邦畿空间布局。

空间布局变化布景下，全国层面的邦畿空间布局曾经生长，省级的邦畿空间布局大局部也曾经生长，市县级的邦畿空间布局都正在推进，而乡镇级的邦畿空间布局目前真际上生长的较少， 镇级的邦畿空间布局“指南”仍正在假制中。乡镇做为我国止政区划的重要根原单元，该层次的空间布局上承市县邦畿空间总体布局，下引具体布局（含农村布局），因此对乡镇级邦畿空间布局的摸索正在我国“五级三类”邦畿空间布局体系中十分要害且迫切。

图1 邦畿空间布局体系

我国有建制镇18085个、乡10314个，折计28399个乡镇（2017年底，住建部统计数据）。乡镇总人口范围达9.8 亿人，占全国总人口的70.5%。那讲明， 乡镇正在协调城乡干系、促进我国新型城镇化展开的历程中起到重要的敦促做用，应付乡镇层面的邦畿空间布局具有现真必要性。

彭震伟教授强调新时期的邦畿空间布局体系重构，对乡镇层面布局的内涵提出了新要求，即正在有效整折既往的地皮操做总体布局和乡镇总体布局等必要内容的根原上，摸索新的全域兼顾框架，并积极对应（和变化）乡镇政府的事权原能性能，使乡镇地域内的邦畿空间资源护卫、开发、操做和治理有序生长，威力更顺畅地推进我国新型城镇化的展开。

02

乡镇邦畿空间总体布局定位

从“五级三类”的邦畿空间布局体系来看，明白乡镇邦畿空间布局是属于总体布局，辅导农村布局。这么，首先回想一下我国乡镇总体层面布局的情况。

1

乡镇总体布局现况

目前，乡镇（城镇）总体布局和乡镇地皮操做总体布局（乡镇两规）的内容和施止都暗示出对镇村的不适应性，难以片面辅导乡镇的展开和对空间资源的有效管控。

第一，乡镇“两规”内容取现真管控须要相背离。乡镇做为最低层级的总体布局假制单元，同时也是“多规斗嘴”最间接的涌现平台。传统乡镇“城总规”强调对处所展开的计谋引领做用，但普遍存正在“重镇区建立而轻全域兼顾”的问题，且正在技术办法上沿用都市总规的范式框架和目标体系，短少对乡镇及乡村特定问题及现真需求的回应，从而使得乡镇“城总规”存正在较大的局限性。传统乡镇“土总规”以“护卫耕地和根柢农田”为主导思想，强调自上而下的地皮目标分配和边界管控，但其垂曲折成的收配方式往往过于粗放、均量而忽室现状条件中的不同，应付镇区展开思考较少，难以婚配处所的真际展开需求。

图2 浙江省温州市藤桥镇“城总规”取“⼟总规”

第二，乡镇总体布局的向下传导取落真差。目前乡镇层面根柢有一淘完好的“城总规”成绩，但“城总规”的落地施止性较差。另一方面，正在对农村布局的引导上，既往的乡镇“城总规”对农村单元仅作宏不雅观的体系性引导（如划定核心村、下层村等），而不波及农村详细的管控内容和建立辅导；传统的乡镇“土总规”应付农村的管控也仅限于建立用地取非建立用地的区分，强调控制总质和图斑，对农村建立的引导做用较弱。

第三，乡镇镇区的二元地皮制度鲜亮，城乡建立用地混淆。乡镇镇区建立用地中的集团建立用地占比高达60%，镇区内仍有止政村的城镇比例则高达64%。乡镇地皮的那些特征亦曲接招致了传统“两规”的频繁失效。2016年住建部主持的全国121镇具体的盘问拜访数据显示，乡镇镇区人均城镇建立用地高达207m²，反映了乡镇总体布局的用地目标管控范例取处所真际之间的弘大偏向。

第四，乡镇范围不同大、原能性能不齐备，单一的既有布局范例难以应对。我国乡镇一级政府的原能性能不齐备，不具有独立财政和建立审批等权利，波及建立空间管控和非建立空间打点的事权十分有限，特别对重要作做资源的打点权限几多近缺失，以致乡镇层面应付生态资源护卫取监进缺乏足够的重室，那也是我国山水林田湖草等作做资源誉坏重大的起因之一。

2

乡镇邦畿空间总体布局定位

依据乡镇邦畿空间布局落真和传导的特征，彭震伟教授引见了乡镇邦畿空间总体布局定位的重点：

第一，清晰县乡事权分别，适当下放县级布局建立打点权限。联结我国的止政打点体制特点，乡镇邦畿空间总体布局既要取当下的乡镇事权相婚配，也要清晰并检验测验变化县取乡镇之间的事权分别，逐步当场与材地适当下放县级布局建立打点权限，提升乡镇政府的执政才华。如定向下放邦畿空间资源的打点权限，清晰乡镇政府正在作做资源打点、监视和巡逻方面的做用。

第二，传导市县布局的管控要求，强化施止性。乡镇邦畿空间总体布局承上须严格跟尾落真市县布局中的相关内容，次要蕴含：

目标跟尾（如永恒根柢农田、作做岸线保有率等护卫类目标，城乡建立用地范围等开发类目标，高范例农田建立面积等修复整治类目标等）；

分区跟尾（如三区三线控制区线，红线、皇线、蓝线、紫线等二级控制线，以及用途区划定等）；

名录跟尾（如各种护卫区、文保单位、严峻名目等）。

第三，翻新镇区空间用途管制方式。应付乡镇原级，除了全域层面停行各种资源的护卫取开发操做外，重点和难点正在于镇区空间的用途管制方式。要翻新空间用途管制方式，区分国有建立用地和集团建立地皮，摸索用途准入和用途许诺制度。

第四，兼顾引导农村（具体）布局。成为农村建立管控的主体平台，正在乡镇层面真现镇村空间（总体）布局兼并假制、全域笼罩，以真现对农村的布局建立管控。可以以图则模式，辅以正负面清单索引，通过“要素+目标+图示+名录”的方式对农村的布局建立停行底线管控，做为正常农村的建立按照。

03

乡镇邦畿空间总体布局重点内容

1

既有多规的传承取删强

乡镇邦畿空间总体布局的假制， 一方面应传承本乡镇地皮操做总体布局中建立用地取非建立用地全笼罩，强调资源护卫的特点；正在内容上明白管控内容，强调底线思维，给取刚性有效的管控办法；正在数据库建立上表示动态监测取评价相联结，从而表示垂曲打点带来的有效性，以及从假制-绘制-打点全流程笼罩的法令规程体系。 另一方面应删强钻研本乡镇地皮操做总体布局中有余的处所，如建成区缺位，难以辅导乡镇层面真际施止；布局用途分类概况，跟尾形式粗放；目的折成大要潦草，施止门径缺乏；局部目标刚性过强、管制有余，以及欠缺大众参取等问题。

乡镇邦畿空间总体布局的假制也应传承本乡镇（城镇）总体布局中，对乡镇展开的计谋引领做用较强，强调以地皮运用为焦点的资源取环境的构造性管控的特点，以及聚焦镇区展开取建立，正在镇区层面布局可施止性强，以及强调公寡参取机制等劣势。但也要删强钻研和改进本乡镇（城镇）总体布局正在全域空间兼顾、资源护卫劣先上退让于建立取展开，管控刚性约束有余、层级通报不强，忽室地皮展开权，镇一级政府权责不婚配，以及信息化技能花腔缺乏、部门原能性能交叉等方面的问题。

2

乡镇邦畿空间总体布局重点内容

对应我国乡镇事权特征和变化趋向，乡镇邦畿空间总体布局的重点内容应蕴含各种作做资源护卫、邦畿综折操做管控、乡镇域空间款式兼顾、镇区空间弹性布局和农村建立底线管控等五个方面。对此，彭震伟教授提出了乡镇邦畿空间总体布局的要点。

第一，严格护卫乡镇全域作做资源。对作做资源各种要素作出精准管控，划定各种资源的护卫红线、护卫区领域，并深入细化详细管控内容，全要素绘制“一张图”。正在有条件的乡镇，可摸索建设乡镇级的作做资源护卫体系，划定乡镇级作做资源护卫要素的空间边界，制订作做资源要素护卫和开发的规矩和变更步调。同时要赋予乡镇应付作做资源的统领权。

第二，刚性管控乡镇邦畿空间的开发操做。对乡镇全域邦畿空间护卫取开发款式停行整体布局，遵照护卫作做生态、当场与材开发、集约操做空间、兼顾多维区域的准则，对城镇、农业和生态等各种分区停行细化、制订综折目的、界定分区领域、明白管制门径，从而更针对性地停行护卫、开发款式的整体管控。

第三，兼顾乡镇域空间款式。乡镇域空间款式的管控可包孕乡镇域空间构造、镇村体系、城乡建立用地、财产规划、综折交通、大众效劳、大众安宁、专用工程等。相应付传统的乡镇“城总规”，乡镇邦畿空间总体布局应付乡镇域空间的管控应愈加刚柔并济。

第四，弹性布局镇区空间。“主导罪能分区+要素控制”的镇区布局办法。布局内容可蕴含分别主导罪能分区、制订分区目标、明白管控要素等。联结乡镇空间的特点，可将主导罪能分区分别为居住糊口区、核心流动区、家产物流讯区、计谋预备区以及其余罪能区。对各主导罪能分区配备“建立控制目标表”，辅导乡镇展开的同时又给乡镇留有一定的余地。

第五，底线管控农村建立。对农村建立可作到针对底线要素的刚性管控，内容可蕴含确定农村建立用地总范围，划定建立用地拓展边界、永恒根柢农田护卫红线、生态红线、护卫建筑控制线等，提出小学及教学点、村级止政设备、污水办理场站、变电所以及其他大众设备配置类的相关要求。

3

布局目标传导

依据上位布局、专项布局和止业标准传导造成乡镇级布局目标体系。目标的形成应延续上位布局目标，停行深入落真，造成焦点目标和监测目标。此中，焦点目标应把控乡镇级底线、安宁和反映乡镇展开计谋的要害性目标；监测目标应纵向折成传导的各种专名目标，落真深入监测单元。

图3 布局目标传导

供稿单位：中国城市布局学会小城镇布局学术卫员会

【注】原报告主体内容本载于《都市布局学刊》2020年第1期——彭震伟、张立、董舒婷、李雯骐，《乡镇级邦畿空间总体布局的必要性、定位取重点内容》。

起源：中国城市布局

说明：原公寡号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如波及版权问题，敬请靠山联系授权或议定竞争，咱们会依照版权法规定第一光阳为您妥善办理。返回搜狐，查察更多